行政法作为宪法的实施法，调整着广泛而重要的社会关系，其与国家权力、公民权利息息相关，担负着保障行政权的有效行使和保护公民、法人和其他社会组织的合法权益两方面的法律使命，在我国的法律体系中有着极其重要的地位。由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境等方面因素的影响，从而使我国现行的行政法存在着一些问题，考察我国行政法的现状，我认为目前主要存在以下几个问题：
一：立法的统一性有所欠缺
立法的统一性指的就是合宪法。我国宪法第五条规定：“国家维护社会主义法律的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”
法制统一的这一宪法原则，在《行政处罚法》关于处罚设定权的规定方面得到更进一步的明确规定。该法在规定了行政处罚的七种基本类型后，根据每种处罚的特点及其对公民、法人或者其他组织的权利的影响程度，将其分为轻重不同几类，并以行政处罚的轻重程序为主要根据，对行政处罚的设定权作出规定。行政处罚的性质越严重，设定该类行政处罚的规范性文件的法律效力层级就越高，以保证行政处罚在议定过程中能够充分考虑到对处罚当事人的合法权益的保护，避免重大的行政处罚由于规范层次不高的原因而被大量地设定。该法第九条明确规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第十条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”以此规定反观《国务院关于劳动教养的决定》（以下简称《决定》），不难发现该《决定》在现行立法体系中已成了一个违法的规范性文件。首先，该《决定》的立法根据是1954宪法，由于1954宪法早已失效，所以该《决定》已不存在合宪性；其次，该《决定》内容是对人身自由进行限制，依照《国务院关于劳动教养的补充规定》，劳动教养的期限为“1年至3年，必要时得延长1年”（实质上与刑罚中的4年以下有期徒刑基本相当）。由于该《决定》属行政法规，依据《行政处罚法》第十条的规定，已不享有“限制人身自由”的行政处罚设定权，国务院作为这种处罚的立法主体资格也已然丧失，《决定》的施行已彻底、明确地丧失了法律依据。然而最令人沮丧的是，这个《决定》至今依然施行有效。
《行政处罚法》是全国人民代表大会根据现行宪法的有关规定制定的，该法是对行政处罚的实体法律规范与程序法律规范的统一，对其他有关行政处罚的法律、法规、规章具有统帅作用，凡是有关行政处罚的设定与实施的法律规范必须以该法的规定为依据。该法在第六十四条中明确规定：“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”，但是明显违背《行政处罚法》的《国务院关于劳动教养的决定》及《补充规定》，直到今天也未通过法律程序予以废止，依然有法律效力。这不仅是对立法统一性的破坏，更是对有法必依的社会主义法治要求的破坏，是与中共十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的发展战略目标格格不入的。
二：有些法律规范的条文自相矛盾
有些规范条文在表达上甚至存在着严重的问题。以《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）为例，该《条例》第十五条就是一个模棱两可的规范。它是个授权性规范，其内容是：“在房屋拆迁公告规定的或者本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。”从法律规范的逻辑结构来看，“在房屋拆迁公告规定的……被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的”这段文字属于“假定”部分，其后属于“处理”部分。在“假定”部分中，提出了两种情况：一种是“在房屋拆迁公告规定的期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的”；一种是“本条例第十四条第一款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的”。纵观《条例》全部规范，笔者发现这两种情况的背景条件是完全不同的，甚至是互相矛盾的。前一种情况所称的“公告规定的期限内”显然是指《条例》第十条的规定，即：“房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应当将拆迁人、折迁范围、搬迁期限等以房屋拆迁公告或者其他形式予以公布。房屋拆迁主管部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。”该条规范只是规定了拆迁主管部门和拆迁人所应负的部分程序义务，而对拆迁当事人的实体权利义务却没有规定。相反，后一种情况，即《条例》第十四条第一款“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决”的内容，则对拆迁当事人从实体方面到程序方面均作出了明确的权利义务规定。可见，由于这两种情况的背景条件不同，当事人所享有的权利明显不同。前一种背景条件下（《条例》第十条），拆迁当事人不享有实体权利，且被拆迁人也不享有程序上之权利；后一种条件下（第十四条第一款），拆迁当事人不仅享有实体权利，且享有程序权利，即申请裁决的权利和起诉的权利。将这两种相互矛盾的情况并列于“假定”部分，并且令其共同成为“处理”部分的前提条件，这在逻辑上是极其荒谬的，从形式逻辑的角度分析，两个互相矛盾的判断不能都是真的，否则就违反了不矛盾律（其“不能A并且非A”的公式是一个恒真的公式）。《条例》第十五条的“假定”部分就是犯了违反不矛盾律的错误：即在肯定拆迁当事人享有某种权利（申请裁决权、起诉权等）的同时又否定当事人享有某种权利。如果我们用A代表《条例》第十五条“假定”部分的后一种情况，“非A”代表“假定”部分的前一种情况，B代表“处理”部分，则正确的推断形式应当是：如果A则B，如果非A则非B。而实际上该条规范的逻辑却是：如果A或非A均则B。这是多么的自相矛盾！这不会是立法者的本意。
三：有些规范缺少法律责任
现行的行政法规范中，这种缺少法律责任的规范是不难发现的。以《企业法人登记管理条例》（以下简称《条例》）来看，《条例》第九条规定企业法人登记注册的主要事项是：企业法人名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、从业人数、经营期限、分支机构。在第三十条中规定了对有未经核准登记注册擅自开业的、擅自超出核准登记的经营范围从事经营的等违法行为的企业法人进行处罚外，还要根据违法行为的情节，追究法定代表人的行政责任、经济责任；触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。但在第三十条中，对企业法人违反经营期限的规定，也就是期满时未依法申请延长注册而继续从事经营活动的，当如何处理却未有明确的规定。在这里需要讨论并弄清的是，超出经营期限未依法申请延长注册而继续经营的，是不是违法？如果是，为何没有惩罚措施？如果不是，将“经营期限”列为登记注册的主要事项之一又有何法律意义？如果不是，对《条例》总则第一条确立的“保障企业合法权益，取缔非法经营，维护社会经济秩序”的立法宗旨又当作何理解呢？将“经营期限”列入登记的主要事项是有法律意义的，因为它是企业法人具备民事行为能力的标志，也是企业法人承担民事责任的资格条件。“经营期限”届满，行为能力自然终止，其承担民事责任的资格条件随之丧失；期满后若需延长，就应申请延长注册，从而保持行为能力的继续。如果不是这样理解企业法人的行为能力，那么对企业法人“期满”未延长注册而继续经营的行为该如何认定呢？现实中，有这样一些企业，经营期限届满时已不具备继续经营的能力和条件，属于应被撤销或宣告破产的情况，但由于诸种原因，既未被撤销也未宣告破产，并且在未进行延长注册的情况下，依然与他人签订合同，在象征性履行了部分合同义务后，即单方终止合同，其目的不过是要骗取他人贷款或物资。一旦因此发生纠纷，法院往往认定为是正常的经济纠纷，不论是双方达成和解协议还是判定违约方赔偿，抑或是由一方电请破产，都无法彻底挽回给国家、集体、公民造成的实际损失。而对此负有责任的企业法定代表人（或负责人）却依然故我，悠哉游哉。这就是法律责任不明而留下的后患。
针对行政法目前存在的三大问题，笔者建议：
一、中央立法机关应根据中共十五大提出的“依法治国”、“尊重和保障人权”的精神，通过立法程序，立即废止《国务院关于劳动教养的决定》这种限制人身自由的行政法规。
二、有立法权的国家机关应依据中共十五大提出的“维护宪法和法律的尊严”、“维护国家法制统一”的政策方针，组织力量，制定规划，加速法规的清理工作。尤其我国目前正进行国家行政机构体制改革，原有的中央政府各部委或改组合并，或取消，作为行政部门规章这一层级的立法主体和执法主体均已发生了重大变化。为顺应这种变化，就必须尽快理顺行业管理关系，加速行政规章的清理工作，以保障机构体制改革顺利、深入地发展。
三、宪法中关于法律位级的效力原则、法理学中特别法优于普通法、新法优于旧法的思想原则应当以司法解释的形式作出明确具体的规定，如此，对于正确适用法律才能产生法律性的指导作用。
四、注重立法技术方面的研究，在追究法律责任方面既要明确具体，又要避免疏漏；在具体规范的表述方面，一定要注意逻辑关系的运用。
五、注意提高各级立法机关成员的文化层次和法律知识的修养，使他们有能力履行职责。
六、注意听取并尊重行业专家、法学专家、律师、司法人员的意见。这些人由于文化素养高，专业造诣深，且有丰富的社会实践经验，对规范的内容有全面、透彻理解的能力，往往能提出富有见地的意见。尊重学者的意见，在立法上是有积极意义的。
(未经许可不得转)
作者：司军艳律师
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