上海申蕴和律师事务所庞少群律师

行政不作为一般来说是比较好理解的一个问题，但在实际生活中，往往还会有一些特殊的不作为形式，其特征就不是很明显，有进一步探讨的必要。

试举一例：A向某市教育局投诉其子所在学校乱收费，教育局即向学校打电话核实，学校回复说“收费是有依据的”。教育局没有要求学校出示依据，学校也没有提供具体依据。在这种情况下教育局就回复A说，“学校收费是有依据的，不属于乱收费”。A当然不服，继续投诉：既然学校称收费有依据，那么就应该让学校出具收费依据。且作为教育主管机关，没有进行认真的核实，即轻信学校一方，作出了不属乱收费的结论，是没有履行自己的职责。并为此再次投诉，而教育局则以已经做出了结论为名，不再接受A的投诉。

     案例中，教育局的行为是不是属于不作为？一说认为不属于不作为，原因在于教育局已经做出结论，该结论的对与错，可由当事人通过司法途径予以判定，从行政机关角度来讲已经履行了自己的职责，也就是已经作为。另一说认为应属于不作为，原因在于行政机关的职责在于执行法律，法律规定教育机构收费问题的管理机关为教育行政机关。因此，A向其投诉其子学校收费问题符合法律规定，教育局有义务对于A投诉的问题进行核实并以核实的结果，依据法律法规的规定作出自己的判断，并可依职权对违法行为直接作出处罚。现在问题是教育局的所谓“作为”仅仅是给学校打了一个电话，并未要求学校提供收费的依据，对此是否可以认为是行政法意义上的“作为”呢？我认为对此不能简单的以表象来进行判断。从一般的社会经验来看，教育局履行职务的行为太过轻率，很难讲是一种严肃的执法行为。所以该行为应属于事实上的不作为。我同意第二种说法。

《中华人民共和国教育法》第十五条规定，“ 国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。”某市教育局作为地方教育行政管理机关，负有法律赋予的各类教育领域的管理监督职责，该职责准确的说是他的法定义务。而根据一般的法学原理，义务是法律义务主体“应该为或者不为的约束”（江平主编《民法学》，中国政法大学出版社1999.9），既然是一种约束，也就不是可以随意加以改变的，更不能放弃，否则就是不作为。不同的历史发展时期和不同的行政、司法环境，当然也包括不同的立场，人们会对同一个行政行为作出不同评价。这也是案例中对同一个行政行为形成两种截然不同的评价，那么怎样的判断更符合立法者的本意，或者说更符合社会经济发展的要求？理论上讲行政机关和行政机关工作人员都是勤勉的，会严格依照法律法规的规定执行自己的职责。但不可否认的是，目前还有为数不少的行政机关和行政机关工作人员并未做到“有法必依”，在工作中懈怠自己的职责，在某些地方惰政的现象还很突出。把人情、世故过多的掺入公务人员履行职责行为中，不知不觉的成了利益集团的一分子。体现在行政活动中，根据自己的好恶随意扩大或者缩小执行法律法规，这样也就难免造成行政不公，久之则成为社会毒瘤，遗害无穷。案例中，教育局工作人员本应依据最合理的理解来执行法律，但是遗憾的是教育局该位工作人员却有意无意的脱离了一般的常识，轻率的履行自己的职责，造成的后果是无法在行政管理层面上解决投诉任何学校之间的争议。无疑，这种做法无论如何不能算是履行了自己的职责，事实上应当属于根本没有履行职责，当然属于行政不作为。试想，如果行政行为就是打个电话这么简单的事情的话，那么国家也就没有必要设置规模庞大的行政机关，也不必要为其配备良好的设备，这样岂不是可以为纳税人节省更多的金钱。不仅如此，这样的“作为”，势必造成投诉人对行政机关的作用产生怀疑，进而对政府丧失信心、对法律丧失信心，而一个公众对政府、对法律丧失信心的社会必然是一个可怕的甚至是危险的社会。