立法建议：

关于《上海市企业信用征信管理办法》第12稿的修改建议

一．对《上海市企业信用征信管理办法》（简称《征信管理办法》）的结构和内容的修改建议。

从世界各国征信立法的经验来看，通常是采取将征信、授信分开规范，将企业征信和个人征信分开规范的方式，主要是出于管理需要，估计上海就是按照这一思路来立法的。但是这当中还存在一些问题：

1．《征信管理办法》中存在较多鼓励性的、非约束性的条款，这与本法管理的性质不相吻合，而且与其他条款的强制性也格格不入，使管理办法的法条结构不够统一。因此，《征信管理办法》不宜将较多的该类鼓励性的、非约束性的条款纳入其中。其他征信国家的做法是在管理法之外，另立一部《征信行业发展促进法》。上海不妨也另立一部《上海征信行业发展促进法规》。

当然，即使打算制订《上海征信行业发展促进法规》，也建议不应将鼓励购买作为主体部分，而应综合政府在税收、财政、贷款等方面的优惠（鼓励）政策。因为政府的定位应是宏观的经济决策和管理，不应过多涉足于微观的某个交易当中，这也是WTO所要求的。

2．征信管理法规主要是对征信机构和征信活动进行规范，应同时具有组织法和活动法的性质。但目前的《征信管理办法》缺少对征信机构的具体规范，应加以补充，将征信机构单独规定为一章，明确征信机构的概念、地位、性质、设立条件、运做规则和权利义务，其中应特别强调其义务。

3．从内容上讲，建议《征信管理办法》增加企业征信管理的基本原则；信息提供者的权利、义务等。

二．对企业信用信息归集服务系统的想法。

《上海市政府信息公开规定》和将要出台的《企业信用征信管理办法》表明上海是采取将征信、授信分开规范的方法的。《上海市政府信息公开规定》属于授信的地方规章。《上海市政府信息公开规定》只是要求政府通过一定形式向社会开放，包括主动公开和依申请公开。《征信管理办法》规定企业信用信息归集服务系统也是属于一种公开的方式（从具体条款来看，应属于依申请公开，否则信用信息的等级就没有必要建立）。因此，无论从体系还是内容来看，对企业信用信息归集服务系统的规范应放在《上海市政府信息公开规定》中或类似的授信法规中，而不应放在《征信管理办法》中。

企业信用信息归集服务系统的目的本是为了促进征信行业的发展，归集后再公开也是属于一种公开的方式，按照《上海市政府信息公开规定》应是无偿的（至多就是补偿成本），《征信管理办法》第2条规定了非营利性，而第16条却规定了收费标准，这是矛盾的。这在制度的设计中混淆了上海市征信管理办公室作为政府部门委托专业机构承办的不确定性和非赢利性特征(见第6条)。为此，我们认为：应该在政府的规章中以特许的方式规定确定具有向社会公众服务功能的非赢利性组织：上海市信用信息服务中心，以遏制在委托承办中政府行为的随意性和不可控制性。

此外，需要澄清的是，政府各机关披露信息，按照《上海市政府信息公开规定》的规定，是一项义务，是无偿的，主要是考虑政府公开信息的公共管理目的和公益目的，对其商业权益作了放弃。然而政府若从征信机构购买征信报告（这是指经各专业信用征信机构进行加工后的产品)，就属于商业交易了，应实行有偿购买。应该说，这样是符合法理的。当然，在实践中，政府部门之间应该形成为加快政府效率的政府管理内部网，或可以从企业信用信息归集服务系统无偿获得企业信息，这也符合权利义务对等的原则。

三．对《征信管理办法》条款的具体修改意见。

第1条：立法目的为“推进社会信用体系建设”，与中央文件惯用“建立社会诚信体系”不符。因此建议表述：社会信用体系建设是社会诚信体系建设的重要组成部分。

第2条：条文第二款对信息归集服务系统的定义不很清楚，“服务系统”的主体及执行机构不明确，建议明确“由上海市征信管理办公室特别授权的上海市社会(信用)信息服务中心承办”。此外，“政府主导”的含义是指政府牵头呢?还是建立?还是运做呢?建议加以明确。基础数据信息的定义缺乏，建议加以补充。在实践中建议将本款所称“基础数据信息”与个人征信共同考虑纳入到共同的上海市社会(信用)信息服务中心(服务性非赢利机构)。建议由该中心将信息分为企业基础数据和个人基础数据，形成基础数据信息的平台。

“促进企业信用征信发展”这样的字句没必要放在法条中。

第6条：归集不是法律用语。此外，应确定服务系统承办机构与征信办在法律上应属于民事上的委托关系还是行政授权关系，从本条“委托”的表述来看，应属于民事上的委托关系，那么本条中使用“指导和监督”的用语来规范二者的关系有不当之处，应予删除；或者将委托改成“授权”，则可以使用“指导和监督”的方法。从征信行政管理的角度考虑，笔者主张以行政授权来确定服务系统承办机构与征信办的关系。条文第二款所称“专业机构”应当不是从事企业信用征信的营利性中介机构，建议加以补充。

第7条：属于政策性法条，不符合标准的法律规范。政策和法律毕竟是不同的。

本条中规定的行政机关等使用征信产品，其上位法的法律依据似不明确。购买征信产品应是一种商业行为，在法律上强制规定（“应当”）是不妥的，变得像强买强卖。这种推动征信发展的政策也不应放在法律规范中。此外，什么叫“积极”使用？尺度如何把握？这也是个很大的问题。并且，积极和鼓励也不是法律术语。

按照WTO的要求，政府应搞宏观调控，在具体法规中规定政府的购买特定产品的义务，与WTO要求不符，也不符合市场经济的规律。退一步讲，真要搞优惠倾斜政策，也要采用国际通用的税收、财政等措施，这样不会被国外指责搞计划经济。

第8条：行业协会的职能是法定的，不用放上“鼓励”两字。

第9条：鼓励企业和行业协会提供信息也属于政策范畴，不应在《征信管理办法》中规定。同样，《征信管理办法》中的其他鼓励用语也是不妥当的。

假使在《征信管理办法》中规定企业和行业协会自愿申报信息，为了在最低限度上保证企业自己提供信息的真实性、客观性，避免企业故意提供虚假信息，误导他人，仍需要通过一定方式对企业加以约束。建议在本办法中补充如下内容：“企业在自愿向服务系统申报本企业有关信用的数据资料时，故意提供虚假信息，误导他人的，由市征信办予以警告，并向社会公开。”

第10条：什么叫“协同”实施，应该更为明确些。

第12条：从签订协议来看，应是一种自愿行为。那么，归集信息就不应是强制性的。《上海市政府信息公开规定》也没有这样的强制规定。此外在立法的协调性上可以改进。本条中的“分类标准”不甚明确，从法学、管理和技术的角度，建议将相关信息分为三类：第一类：必须公开的信息——以基本信息的目录表所确定的信息；第二类：可以公开的信息——为取得社会信用所承认的信息；第三类：不能公开的信息——个人隐私、商业秘密、政府免于公开的信息。

第13条：本条规定，服务系统承办机构“不得利用其所掌握的企业信用信息从事营利性活动”。在实践中，可能会对何为“营利性活动”、如何区分“营利”与正常的服务成本收费产生争议。建议在本办法中就服务系统承办机构服务收费的确定方式作出相应的规定。

第15条：被证信企业发现信息不真实或不准确，从法理上看，应只能向证信机构提出异议。不能直接向服务系统提出异议。因此，必须明确追索更正权。此外，本条规定的错误信息的修正，是否可以进一步明确修正的程序及时间以加强其可操作性。

第16条：“采集”应改为“归集”，以保证条文前后使用概念的准确性。第二项规定收费标准与第2条“非营利性”不符。此外，收费的依据是信息本身或归集服务并不明确。

本条所反映的公示信息不明确，建议公示内容包括：l、各政府部门依据《征信管理办法》应当公布的信息，2、各信息使用人向各政府部门申请公示的信息，3、归集的、整合的具有公开的信用信息平台。

第18条：本条中使用的“资产关系”一词含义不很明确，建议改为“资产关联关系”。

第21、22条：条文对征信机构“直接采集的信息”、“从间接渠道取得的信息”都没有进行定义，存在范围不清楚的问题。虽然在22条中对“从间接渠道取得的信息”的范围作了两点列举式的规定，但结合第17条来看，这一列举是不全面的。此外，条文中规定，“……可以征询被征信企业的意见……”，建议将“可以”改为“应当”。

应对商业秘密有个明确定义，“等”如何认定。第二款应加上“证信机构不得征集商业秘密，除非企业自行提供。”这个保护商业秘密的原则性的表述。

第23条：不应在《征信管理办法》中规定，而应在有关土地出让、政府采购等具体的行政管理法规中规定。有关土地出让、政府采购已有国务院行政法规或各部委规章对其进行规范，行政法规、规章的效力大于地方政府的规章。此外，如该条规定以上内容，还会产生列举不够详尽或列举不尽的问题。

第24条：政策性法条，不应规定。

活动相对方提供证信产品应是自主行为，其会根据市场需求和竞争情况自行提供，这样一种鼓励是没有意义的。

第31条：“必要时”应有更明确的表达，以免在实际操作中无法把握。

第32条：从《上海市政府信息公开规定》来看，证信办公开证信机构的信息应属于依申请公开的情况。

第六章法律责任（第33——38条）：建议对企业失信的直接责任人员和主管人员应追究个人责任。

建议第36条、第37条应规定相应的民事责任。而且，刑事责任在法律责任中的比重及量刑的力度都应加大。

此外，本办法第18条属强制性规定，但在第六章缺少对违反其规定的法律责任的条款，建议加以补充。

第40条：本条对企业信用信息的范围作了界定，但未对其进行分类分级。宜增加相应规定。此外，从本管理办法总体框架的协调性方面考虑，企业信用信息及范围放在总则中规定会更加妥当。

本条中提及的法院判决和执行信息是否属于基础数据信息，政府如何对其进行主导，建议加以进一步研究。从基础数据信息含义来看，应不属于。此外，对基础数据信息与企业信用信息两个概念的区别，应有明确界定。另，在本条第三项中建议加上“借贷信息”。

最后，服务系统向不同性质的对象提供的信息的范围应当是有所区别的，以使法律在维护企业合法利益与维护社会公共利益间保持一种平衡关系。