第三部分：上海市个人信用征信实证研究
一．上海市个人信用联合征信现状和产生的问题
1999年7月，上海资信有限公司（CIS）正式成立，这是国内首家从事个人信用信息采集、咨询、评估等工作的征信机构。2000年6月28日CIS建成了个人信用联合征信服务系统，7月1日，“个人信用档案数据中心”已向在沪的15家中资银行全面开放。
2000年2月1日，上海市信息办公室和人民银行上海分行联合发布了一部 《上海市个人信用联合征信试点办法》（以下简称《办法》）。这是国内第一部关于个人信用联合征信的政策性管理文件，对查询人、提供服务的中介机构等的权利义务都作了明确划分。上海市在2003年再次启动个人信用征信立法工作，形成了《上海市个人信用征信管理试行办法》草案。2003年７月，上海市政府法制办就《办法》草案广泛征求了相关部门的意见，并据此完成了进一步的修改，形成了目前我国内地首次以政府令的形式发布，为个人信用征信定规的政府规章。2003年12月28日《办法》正式发布，并于2004年1月2日起正式施行。
《办法》首次以地方政府规章的形式赋予了个人征信活动以合法地位，初步解决了征信数据的开放、失信惩罚等问题。但至今还未有全国性的法律法规或地方法规对个人信用征信做出比较完善的规定，单单一部政府规章无法承担起建设社会个人信用征信的重任。
目前，上海市个人信用联合征信业务的开展已经出现和可能存在的问题有：
1．征信机构的设立和运做。目前上海市个人信用联合征信机构只有唯一的一家——上海资信有限公司（CIS），事实上垄断了个人信用联合征信机构，这家国有的征信机构虽然保证了政府的控制，且在政府的全面扶持下开展业务。但不利于征信机构独立、公正地开展业务，因为其难免会与政府和其他国有企业有着千丝万缕的联系，而且在政府扶持下的垄断经营不利于个人征信市场的充分发育和壮大。
在运做上，目前CIS的个人金融信息的取得是由人行发文要求在沪各商业银行报送人行转而提供的，其信用报告的销售也是由人行发文要求各商业银行在发放个人消费信贷时必须购买的，个人信息的使用限于会员银行及一些政府机构如税务、工商等部门。这一方面导致CIS的信息渠道过窄，无法获得准确、完整和及时的信用数据，因而也就无法制作和提供高质量的征信报告；另一方面，由于使用征信报告的使用对象有限，CIS的利润很薄，很难推动征信整体行业的发展。
2．征信数据的采集。除了无法获得完整、准确、及时的信息，特别是政府掌握下的信息之外，另一个阻碍征信业务发展的原因是个人信用征信更多涉及消费者隐私保护的问题，如何划清隐私信息和非隐私信息的界限，如何在采集信息过程中不侵犯消费者的隐私很难把握。特别是隐私权保护的立法不完善，使征信机构在操作中没有法规可以依据。当前，上海资信公司采集个人可透支信用卡信息及贷款信息是直接从有关银行信用部门登录的。金融机构在提供信息时并未获得消费者同意。这是否违反相关法律的规定呢？
3．征信数据的使用和征信报告的提供。个人信用征信报告的使用范围未明确。随着个人信用征信的商业化，消费者的信用信息如果被用作市场营销的工具，是否合理呢？征信机构把个人的信用资料卖给商家，商家通过计算机处理这些信息，可用来推测个人的生活方式、习惯、社会关系等，凭此来确定当前的和潜在的购买者，这在美国等国已成为征信报告的一种使用途径。CIS是否可以将该种业务作为将来的业务发展方向？但消费者的个人信息隐私权又如何保障呢？
此外，与企业征信不同的是，社会上经常将公开企业失信的事实作为对企业的一种惩罚，但如果也这样将个人失信的事实在社会上公开，则容易构成对个人隐私权的侵犯。那么，如何把握保护消费者隐私权和失信惩罚的界限？
4．征信体系的建设和征信机构的监管。目前征信机构的监管主要是政府机构的监管，行业自律还未形成。
就政府监管而言，有如下问题：（1）目前法定的监管机构是上海市征信管理办公室。征信办与作为信息提供主体的政府机构都处于政府部门的同一等级，无法达到对这些政府部门的有效管理和协调，而且也无法对金融、海关、司法系统进行协调。（2）各国对征信的监管通常包括日常监管和事后监管。从《上海市个人信用征信管理试行办法》的规定来看，征信办的日常监管不够充分，而事后监管则规定得比较抽象，在现实中缺乏可操作性。（3）根据行政处罚法的相关规定，对工商企业的处罚权是由工商局来行使的，那么，征信办的罚款权是否有法可依？
就行业监管而言，世界各国通常都是由行业协会指定征信机构的操作规程、征信人员的职业标准和其他技术性规则，并通过章程对征信机构的违反执业纪律的行为进行行业处分。但我国的行业自律仍未形成，《上海市个人信用征信管理试行办法》未做规定，而且在只存在一家征信机构的情况下，似乎根本就谈不上征信行业和所谓的行业监管？
5．个人征信的法规不完善。在立法阶位上，《办法》只是一部政府规章，很难规范、协调金融、海关、司法系统中的信息采集；在立法内容上，未规定征信机构的设立条件，同时对征信数据的采集、使用、征信报告的提供、征信机构的监管上规定也欠完善；在立法配套上，《办法》缺乏〈商业银行法〉、〈档案法〉、个人财产申报制度、个人破产制度等的配合，难以发挥征信的效果。
二．解决上海市个人信用征信业问题的对策研究
1．征信机构的设立和运做应做到市场化、规范化。
首先要确立上海市个人信用征信的模式是“政府推动，市场主导”。虽然个人征信由于个人信息隐私要受到更多地规制，但这种规制应该是立法的规制，而不是行政的干预和管制，更不是政府推动、政府主导，政府既充当运动员、又充当裁判员。虽然目前上海企业信用征信市场中存在着国有的征信机构和非国有的征信机构，但已基本实现了“政府推动，市场主导”，且正日益朝这种模式发展。但与此相反的是，个人征信市场却顽固地坚守着“政府主导”、“独家垄断”的局面，唯一的一家个人信用征信机构——上海资信有限公司（CIS），垄断了个人信用联合征信市场。这与国有企业民营化、市场化的趋势背道而驰，而且影响了征信机构的独立性和公正性，更不用说实现政府的规范化监管和行业协会的自律性监管了。因此，要在“政府推动，市场主导”的模式下，逐步允许多家征信机构进入征信市场，政府逐步改变以国有企业形式控制征信市场的做法，而是实行正规的政府监管和积极的扶持政策。
此外，一方面，《办法》应规定征信机构的设立条件，如资金、技术设施、从业人员等。对个人信用征信机构的市场准入条件应高于企业信用征信机构的设立条件，因为其涉及整体社会利益。同时，从事不同的个人信用征信业务，其市场准入的条件也应有所区别。征信机构的设立应采取行政审批的方式，以把握个人信用征信市场的规模。另一方面，征信活动中各方主体的权利、义务也应有明确的规定，特别是征信机构的采集、使用、加工征信数据，提供征信报告的活动。
2．征信数据的采集应有范围、种类和程序的限制。日前，〈上海市政府信息公开规定〉已经出台，在立法上初步解决了政府信息披露的问题，但是，在执行中政府信息的公开还存在一些困难，需要征信管理机构统一加以协调。
此外，《办法》已基本解决了征信数据的范围、采集程序、隐私权保护等问题，对金融机构提供的信息和隐私权的认定，应由〈商业银行法〉等其他立法做出相应修改。在目前立法缺失的情况下，消费者应事先被金融机构等告知自己的这些信贷活动将会进入“个人信用数据中心”，并且一旦产生不良行为将会影响个人的信用记录。这可以使金融消费者在进行此类活动时采取谨慎的态度，从而避免因信贷行为不当而影响自己的信用度等。
3．征信数据的使用和征信报告的提供应遵守正当程序的要求。考虑到我国市场诚信尚未建立，把征信数据的使用和征信报告的提供限制在适当的范围是合适的，不应采纳美国“允许商业合理使用”的做法。
出于保护消费者隐私权的需要，不应把征信报告随意在社会上公开，征信报告使用人应仅限于信用交易的相对人，并规定征信机构和信用信息使用者的保密义务。〈办法〉对保密义务已有规定。
4．对征信机构应实现政府他律和行业自律的双重管理。
就政府监管而言，应设立更高等级的管理机构，建议在人大下面设立统一的管理机构；征信管理机构应加强日常监管，如定期听取报告、不定期对经营行为进行检查；取消征信管理机构的罚款权；征信管理机构的事后监管应多样化、规范化、具体化，包括行政处罚（警告、罚款、停业整顿、吊销资质）、刑事责任、民事责任和舆论制裁；责任种类包括对法人责任（警告、罚款、停业整顿、取消会员资格、吊销证照、刑事责任）和对个人责任（警告、通报批评、罚款、吊销从业资格、刑事责任）。
由于企业失信往往是由于其法定代表人或负责人的失信所致，因此，企业失信惩罚应和个人失信惩罚建立相关性，立法应规定个人失信者不能成为新公司的大股东或出任高级管理职位。同样，失信企业的法定代表人或负责人应承担相应的个人责任。
就行业监管而言，《办法》应增加自律的内容，如行业协会、行业管理的内容。从长远趋势来看，行业自律应从无到有、从辅助管理到并重管理到最终实现主导管理。
5．个人征信的法规应加以完善。在立法阶位上，建议上海市人大进行个人征信的立法；在立法内容上，应对征信机构的设立条件作出规定，包括出资、技术设施、人员从业资格等，对征信数据的采集、使用、征信报告的提供、征信机构的监管也应作出详尽的规定。在立法体系上，应修改〈商业银行法〉、〈档案法〉中的相关规定，完善个人信息数据隐私权的法规建设，并逐步确立个人财产申报制度、个人破产制度等制度，保障个人征信法规体系的完整性。
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