核心学术观点 

征信是征信机构对市场交易行为主体的信用资料进行收集、使用、提供、维护和管理的活动，分为消费者个人信用（联合）征信和企业信用（联合）征信两种类别。个人征信和企业征信的流程和法律问题基本相同，特别之处在于个人征信中要消费者个人信用信息的隐私进行保护。

上海的征信模式应选择“法律主导、政府推动”，政府由直接参与改为环境营造和政策推动，通过市场竞争、立法规范的方式保障征信行业的发展。在信用征信中，应做到：

1．征信机构的设立应设定市场准入的门槛，运做应市场化、规范化。在设立出资上，要高于一般公司；还要在场所、设施、人员资格等方面能保障征信公司正常营业；确立统一的评估标准；根据从事不同征信业务的公司，其设立条件的宽严，也应有所不同。

2．信用数据的采集是企业征信的第一步，应做到有法可依。美国对信用数据的采集和使用程序，采用匹配合同和正当程序的做法。首先，我们在立法中应明确采集信息的程序，如不超出业务上必要的范围或收集目的的必要限度，严禁以不正当手段收集；对错误的和陈旧过时的信息予以修正，同时建立对个人信用信息保护的安全对策。其次，法律应严格规定什么内容可在什么范围共享。立法除规定信息的内容外，还应将信息的范围分为必须公开、可以公开和不可以公开三类。不可以公开的信息往往涉及国家公共利益、企业商业秘密和个人隐私，应有明确界定。

3．信用资料的使用应正当合法。除采纳正当程序的做法外，特别要注意协调企业商业秘密、个人隐私权和公众知情权的平衡。考虑到我国市场诚信尚未建立，把征信数据的使用和征信报告的提供限制在适当的范围是合适的，不应采纳美国“允许商业合理使用”的做法。

4．加强对失信者的惩罚，实现征信的价值。必须建立一种让欺骗的收益小于成本的外部约束机制，才能保证征信制度的健康发展，这种外部约束机制就是信用惩罚机制。在征信立法中应规定何为失信行为（认定标准）、处罚主体和处罚尺度，保持政府行政处罚和司法机关惩罚并行不悖的惩罚机制，同时还应加以细化具体的措施。虽然在企业征信中可以通过公开企业失信的事实实现社会的公开谴责和负面评价，但在个人信用征信中应保护个人隐私，仅对信用交易相对人和其他相关主体公开个人的不利信息，且需遵守保密原则。

5．征信机构的监管应有法可依，重心由政府监督向行业监督发展。在目前以至将来很长一段时间，政府是对企业征信活动进行监管的首要主体，其应表现为依法行政，增加工作透明度，保障合法公平的竞争、防止垄断。行业协会也应发挥必要的行业自律管理作用。随着征信业务的发展和规范化，政府监督应逐步向行业监督发展。在个人征信中，要改变目前独家经营、政府过度介入和缺乏行业自律的现实。

就政府监管而言，应设立更高等级的管理机构，建议在人大下面设立统一的管理机构；征信管理机构应加强日常监管，如定期听取报告、不定期对经营行为进行检查；取消征信管理机构的罚款权；征信管理机构的事后监管应多样化、规范化、具体化，包括行政处罚（警告、罚款、停业整顿、吊销资质）、刑事责任、民事责任和舆论制裁；责任种类包括对法人责任（警告、罚款、停业整顿、取消会员资格、吊销证照、刑事责任）和对个人责任（警告、通报批评、罚款、吊销从业资格、刑事责任）。

在个人信用征信中，关键问题是平衡保护个人信息隐私权和促进征信业发展的关系。从我国现实和国际社会征信立法经验考察，我国应以保护个人信息隐私权为优先，立法构想是在民法上将隐私权确立为一项独立的人格权；制定个人信息隐私权保护法，涵盖个人信息的所有方面；另在个人信用征信法规中规定消费者的个人信息隐私权。在立法内容上，应规定：

1．个人信用征信机构可不需经消费者授权直接从金融机构处获取消费者的个人信用信息并向金融机构提供个人信用报告。

2．为防止信息提供者的“信息垄断”而规定其提供信息的义务。在实践中应由征信管理机构加以协调，以保证征信机构有信息可征。

3．我国对征信行业应主要采取立法的管理方式，辅之以行业和机构自律。

4．应在立法中明确消费者的个人信用信息的隐私权，实现消费者的个人信息保密权、个人信息支配权、个人信息知情权、个人信息更正权和个人信息维护权。

此外，在个人征信法规完善问题上，提出如下建议：在立法阶位上，建议上海市人大进行个人征信的立法；在立法内容上，应对征信机构的设立条件作出规定，包括出资、技术设施、人员从业资格等，对征信数据的采集、使用、征信报告的提供、征信机构的监管也应作出详尽的规定；在立法体系上，应修改《商业银行法》、《档案法》中的相关规定，完善个人信息数据隐私权的法规建设，并逐步确立个人财产申报制度、个人破产制度等制度，保障个人征信法规体系的完整性。

对上海市将要出台的《上海市企业信用征信管理办法》而言，课题组建议：征信管理法规应由上海市人大制定，主要对征信机构和征信活动进行规范，应同时具有组织法和活动法的性质；征信办应无权罚款；除对商业秘密作出明确界定外，还应正面规定保护企业的商业秘密；政府各机关披露信息应是无偿的，但其购买信息同样应等价有偿。

 《上海市社会信用征信法律制度研究》

引言

随着市场经济的发展，信用交易已经出现，征信作为使信用交易风险降至最低的一种制度设计也随之出现。一般所言“征信”两字，即英文所说的“credit checking”或“credit investigation”。中文之“征”即证也、验也、求也，“信”即信用、诚实、信任之意。“信用”的英文是“ credit”，依韦氏(Webster’s)大词典中解释的“The system of buying and selling without immediate payment on security”，换言之是一种买卖之间不须立即付款或安全警戒的一种制度。“征信”即为征求信用或验证信用。狭义的征信，即泛指了解、调查、验证他人信用；而广义的征信，除狭义之意外，还包括对企业内部“身体检查”的诊断综合报告，凭此获得授信人、合作对象乃至投资人的信赖。[1]本课题所研究的征信是从狭义上讲的，即征信机构对市场交易行为主体的信用资料进行收集、使用、提供、维护和管理的活动。征信具有求真性、综合性、持续性、复杂性、合作性五个特性。[2]

在信用征信活动中有四个主体：被征信者（企业或消费者）、信用信息提供者、信用报告机构(也称信用征信机构)和信用信息使用者。其中，征信机构是信用征信体系中的关键当事人，其性质是信息服务中介机构，属非金融机构，它在建立信用档案数据库和信息交换中心的基础上，根据信用信息使用者的要求，提供个人信用信息的查询、认证、评估和咨询服务。一方面它从信息提供者处汇集有关被征信者的所有信用信息，另一方面将整理加工后的信用信息以信用报告的形式出售给信息使用者。

征信根据其对象的不同，分为消费者个人信用（联合）征信和企业信用（联合）征信两种类别。个人信用征信，是指由征信机构把分散在各商业银行和社会有关方面的个人信用和信誉信息汇集起来，进行加工和存储，形成个人信用档案信息数据库，为银行和社会有关方面系统了解个人的信用和信誉状况提供服务。[3]企业信用征信也叫工商征信，是指征信机构对企业的信用信息进行收集、加工、提供信用报告和信用评估的活动。个人信用（联合）征信和企业信用（联合）征信的业务流程基本相同，但前者由于涉及消费者个人的隐私，因此需要加以特别保护和规制。

上海作为全国征信业发展较快的城市，消费者个人信用（联合）征信和企业信用（联合）征信中已经出现了一些问题，急需解决。本课题的目的就在于从法学的视角对上海市社会信用征信制度进行研究，为实践和立法提供指导。本报告将分别就企业信用（联合）征信和个人信用（联合）征信进行论述，考虑到个人征信和企业征信的相似性，在个人征信部分简略了企业征信中出现的同样问题，而着重论述了消费者个人信用信息的隐私权保护。

上海市企业信用征信法律制度研究

企业一般可分为金融企业和非金融企业，两种企业的性质、运作均有所不同，在征信中这两种企业也采用了不同的模式，金融企业（主要指银行）主要采用了银行之间内部的征信模式，非金融企业（也称为一般企业）在征信中则主要采用购买外部的社会征信机构的征信产品的模式。因此，本调研报告分别对上海市银行征信和一般企业征信问题进行了研究并提出了相应的建议。

一．上海市企业（非金融企业）征信体系问题的研究和建议

（一）上海市企业征信的现状和存在的问题

1．在征信机构的设立和运做方面，征信机构的市场化程度低，经营规模较小，收入低，效益普遍较差，运作存在不规范现象，如一些征信机构采取低价格、高回扣、高评级的手段抢夺市场等。征信机构没有建立起一套完整科学的信用调查和评价体系，从而难于向社会提供高质量的信用报告。

2．在征信数据的采集方面，征信机构不能够快速、真实、完整、连续、合法、公开地取得用于制作信用报告的数据。如征信数据涉及企业的商业秘密，如何合法地传播或经营经过处理的数据；信用信息散布在公安、工商、税务、银行、保险等部门，信息未形成共享；有关法律明确禁止信息的使用，比如《商业银行法》就规定银行为储户保密，阻碍了相关数据的采集。征信数据采集的困难也导致了市场的不公平竞争和数据收集成本的人为提高。

3．在征信数据的使用和征信报告的提供上，征信机构和报告用户侵犯企业商业秘密的事情时有发生，还存在征信机构收费低廉，搞恶性竞争等情况。此外，失信披露不健全，全社会的信用意识和失信惩罚机制尚未建立，对征信行业的发展也有相当大的制约阻碍作用。

4．在对征信体系的建设和征信机构的监管上，国家计委、商务部等政府部门、中国人民银行、证监会、保监会对征信行业实行多头领导，管理要求、目的和取向不一。我国对征信机构正处于建立监管体制的关键时期，但各有关部门出台的规定多是从本部门的业务关系出发，这一方面造成对社会信用服务机构的多头管理，为社会信用服务机构业务的开展设置了很多障碍；另一方面又无法形成有效的监管机制。银行、工商、税务、海关等部门都有自己的一套信用征信和管理体系。这些信用征信体系不仅功能简单，通用性差，缺乏统一的建设规划和实施方案，难以做到资源共享，而且导致各部门对征信机构的管理自成体系，管理的规范性、统一性不够。在行业管理方面，中国市场学会信用工作委员会已于2001年12月成立，但行业自律尚未形成从事征信行业的队伍总体素质和水平偏低，缺乏对从业人员必要的管理，以及行使行业标准制定、行业国际交流的职能机构。

5．征信法律法规处于不完善的阶段。受发展阶段所限，我国与市场经济运行密切相关的法律法规还很不完善，特别是与信用和征信制度建设密切相关的法律法规比较缺乏，如《信用法》、《公平交易法》、《信用中介机构管理条例》等一些基本的法律法规尚未出台。由于缺乏有效的法律法规保障，征信体系建设的规范性、完整性受到很大制约。

（二）对上海市企业信用征信的建议

鉴于上海征信业的实际情况和发展目标，笔者有如下建议：

（一）上海的企业征信的模式选择应为“法律主导、政府推动”。

    世界各国企业征信的模式大致有三种，我国目前也正在探讨：一是由政府和中央银行建立或操作，德国、法国、意大利、印度、墨西哥等国家建立起了以中央银行建立的中央信贷登记为主体的国家社会信用管理体系。该系统主要由政府出资,建立全国数据库的网络系统,信息主要是供银行内部使用,服务于商业银行防范贷款风险和中央银行金融监管和货币政策决策,其登记的内容就包括企业信贷信息登记和个人信贷信息登记。二是政府推动与市场运做相结合。三是由几个商业性个人信用机构组成信用局而形成国家社会信用管理体系,为社会提供全方位有偿服务,包括资信调查、资信评级、资信咨询、账款追收等等。但这种模式的成功仍以政府强有力的监管为后盾。[4]美国等市场经济发达国家是第三种模式，欧洲国家是第一种。目前国际上普遍的趋势是征信由政府主导逐渐向市场化运做转化。在我国目前市场经济发展和政府改革的情况下，宜采第二种模式，关键是分清政府操作和政府推动的界限，把握政府推动的度。

首先，上海应通过立法的方式确立对企业的征信。目前尚无全国性的法律法规，地方立法也不健全，在这种情况下往往由政府来主导征信机构的设立和征信活动的开展，既由政府确定牵头部门（中国人民银行或中国人民银行的地方分行）、相关部门（全国或地方的商业银行、工商、税务、海关、技术监督、公安、法院等机构部门）协办的方式创建征信机构。固然，政府主导的模式在开始阶段能够解决资金、信息、管理等多方面问题，但也易导致原来国有企业的老问题，且政府的参与容易导致对征信行业的垄断，不利于竞争，这与世界贸易组织的要求和我国市场经济的发展方向不符。因此，仍应通过市场竞争、立法规范的方式保障征信行业的发展。

其次，政府应由直接参与改为环境营造和政策推动，推动企业征信的发展。 其一，政府要严格执法和监督，保障各方权利、义务的行使。特别在现阶段，要依据《上海市政府信息公开规定》的要求，协调各部门的利益，强制性的要求将各部门的信息提供给征信机构或归集给政府授权的征信机构，或以其他途径公开。征信虽然是一种商业运做，但为了促进征信发展，开始阶段政府应提供无偿服务以体现政策支持；其二，政府应做到监督和促进并行，在税收、贷款等政策上提供优惠，在购买征信产品上提供示范。考虑到征信机构的市场规模和效益不佳的情况，政府在开始阶段也可注入一定资金，但应限制在一定出资比例内，不参与经营，同时在一定阶段后退出，但这种方法只有即时的功效，且仍有政府参与的影子，影响征信的客观、独立和公正，实际操作上投入多少资金，何时退出都是很难把握的。笔者以为，中国的信用和征信市场是不能一蹴而就的，政府不宜采取入资的方式，而应在外部环境的营造和服务引导上下功夫，让征信机构逐渐成长、发展，征信市场逐渐壮大和完善。

（二）征信机构的设立应设定市场准入的门槛，运做应市场化、规范化。

征信机构是从事征信业务的商事主体，其性质应定为公司法人，允许自由经营，但其业务又事关国计民生，因此资信和能力要高于一般的公司。

首先在设立出资上，要高于一般公司，因为征信数据库的建立要大量的资金投入，但太高的话会阻碍征信机构的设立，可以1000万作为标准，也可采取认缴资本和提高贷款资金比例等比较灵活的出资方式。

其次，设立征信公司还要在场所、设施、人员资格等方面能保障征信公司正常地营业。征信的业务特点决定其人员的信用要比较高，征信公司的股东、管理人员、从业人员应有良好的信用记录，对管理人员、从业人员应有相应的资质认定。征信公司的数据库等设施也应具备相当高的技术标准和安全系数。

再次，对于目前各征信公司的评估标准不一，市场比较紊乱的情况，有两种方法：其一，考虑国际上各征信公司的评估标准也并非统一，应允许征信公司有自己的科学的评估标准，另一方面，考虑到征信服务和征信管理的统一和便捷，政府推动或通过成立行业协会推荐一个起示范作用的评估标准，请征信公司自愿使用，逐渐推广。其二，对开展评估业务设定较高的标准，允许一部分条件较好的征信公司从事更高标准的评估业务，但标准把握不好又会导致市场的垄断，这一方法操作性不强。比较可行的是不断推动信用评估经营活动正常和有序的竞争和展开。

最后，在以上一般设立条件的基础上，根据从事不同征信业务的公司，其设立条件的宽严，也应有所不同。传统的征信服务主要分为调查和商账追收两类。征信服务调查包括企业资信、个人信用、市场调查、行业调查、资信评级、国际保理、信用保险、应收账款管理、电话查询支票、信用管理咨询，但不包括政治性和社会性调查。商账追收是受客户委托以威胁债务人信用及提起法律诉讼的合法商账追收活动。依我国实际情况，法律上应明确的是征信行业主体的资格问题，应通过制定规范信用主体的法律来确定其法人资格，颁发营业执照。其次，对于征信行业不同的服务业务应有不同的法律规制，调查类服务范围在保护消费者隐私权、保护企业商业秘密的前提下应该是限制较少的，商账追收类业务范围则应该在法律上做严格的限制，防止以不公平或不正当手段催收债款而引起社会经济秩序混乱。这也是国际上的普遍做法。

（三）信用数据的采集是企业征信的第一步，应做到有法可依。

美国对信用数据的采集和使用程序，采用匹配合同和正当程序的做法。我们在立法中应明确：在企业信用信息的采集与记录方面，征信机构不应超出业务上必要的范围或收集目的的必要限度，严禁以不正当手段收集；在信用信息的利用与提供方面，征信机构不应超过业务上必要的范围或收集的目的进行利用与提供；在对信用信息的保存与管理方面，征信机构应对错误的和陈旧过时的信息予以修正，同时建立对个人信用信息保护的安全对策。征信数据的采集可通过法律规定或被征信者授权两种途径获得，目前主要是数据提供者通过格式合同的方式要求企业的数据公开，在现实中较有争议，目前上海市正在开展企业征信的立法，将为企业征信数据在上海地区内的开放提供法律依据，但这样一种低阶位的政府规章缺乏上位法的支持，又与《商业银行法》等相冲突，发挥的作用仍然是有限的。

其次，法律应严格界定什么内容可在什么范围共享。美国的征信法就规定信息来源于：(1)公共记录的信息，(2)从惯常提供该信息的机构和普通的商业途径中得来的信用账户信息。目前随着《上海市政府信息公开规定》的发布，公共信息的共享有了初步的立法依据，当然，实践中如何真正实现数据公开和共享，还需要各政府机构的协调和执行。信息的内容包括企业的债务情况、合同履行、违约记录、行政处罚、司法涉案，特别是该公司法定代表人是否同时或曾经注册有几家公司，以往公司的运作情况和结果，股东结构如何，甚至企业的关联交易等。立法除规定信息的内容外，还应将信息的范围分为必须公开、可以公开和不可以公开三类。必须公开的信息是有关涉及国家进行强制性管理，关系整个社会公共利益及交易安全的数据，这类数据应由法律规定必须公开，同时调取者及使用者可以很方便地、无偿地取得，在使用此类数据上的限制也很少，如上市公司的财务报表，政府掌握的企业信息（涉及商业秘密等除外）；可以公开的信息是涉及某个特定授信业务，但又不侵犯他人权利可以公开使用及采取有偿付费方式取得的数据，如交易相对人资信情况，对于这类数据的取得者应有有证明力的证据如有效的合同文本表明其确实需要，同时需付费取得，在使用上限制较严。不可以公开的信息是依据立法规定不应公开的信息，往往涉及国家公共利益、企业商业秘密，对涉及企业商业秘密的信息的获得，应有被征信企业的许可并付费取得。立法上可采取列举的方式对这三类信息数据进行界定。

当然《商业银行法》第六条应规定对企业帐户保密的例外规定，具体界定商业银行开放存款人、借款人有关数据的范围，商业银行数据商业化的原则界定和数据商业化的经营方式，明确交易主体（征信机构）对相对人信用数据取得、经营和传播的方式。《反不正当竞争法》第10条也应把市场主体的失信数据排除在“商业秘密”之外。

对于上海目前的规划，应加快建立有效的企业基础信息管理系统。必须进一步加强政府在对企业实施行政管理中各个行政部门之间的信息沟通、共享的问题：信息流转不畅，是当前严重制约政府对企业进行有效信用管理的瓶颈问题之一。行政管理部门之间须加强信息沟通、建立协调的企业管理信息平台，可以成为建立上海企业信用管理体系的有效突破口。该信息平台的建立，能使得政府各行政管理部门都可以及时掌握企业在生产经营中各方面的动态信息，有针对性地加强对部分企业的监管力度，使那些有违规行为、不守信行为的企业处于“一处失信，处处受控”的境地，从而形成一种有效的失信惩罚机制，从企业信用的外部管理而言，有效的、公共的外部信用记录是非常重要的一环，并很大程度上确立企业对于社会公众的责任和企业信用的基本体现。行使行政职能管理部门的信息应该作为企业信用档案的基本内容，这将为上海市企业信用管理系统的建立提供一个比较成熟、完善的依托。

（四）信用资料的使用应正当合法。

美国对征信资料的使用，同样规定了正当程序原则，即在信用信息的利用与提供方面，征信公司不应超过业务上必要的范围或收集的目的进行利用与提供。征信公司征集的信息并非任何人出于任何目的都可以使用，只有符合规定条件的人员才可以使用。美国公平信用报告法规定的使用目的包括:1、奉法院的命令或联邦大陪审团的传票;2、与信用交易有关;3、就业目的;4、承做保险;5、与合法业务需要有关。

上海的征信立法和征信机构的活动，也应借鉴美国的以上做法。在信用资料使用过程中，特别要注意协调企业商业秘密和公众知情权的平衡。为保护企业的商业秘密权，征信公司应该使用专用网络传输信息，征信公司和使用消费者信息的金融机构若侵犯企业的商业秘密权，应受到法律的相应制裁，承担民事责任、行政处罚乃至刑事制裁。

由于征信是一种商业活动，信用数据和信用报告具有经济价值，信用资料的使用和提供还涉及一个收费的问题。鉴于目前征信公司竞争并不充分，应由政府的价格管理部门确立一个收费指导价，由中国人民银行予以监督，待征信业发展完善时其收费再由征信业根据市场自主决定。这样可以避免恶性竞争，保证征信公司的公正、超然地位。在美国这样一个征信业发达的国家，也是实行政府指导价的。如美国公平信用报告法规定联邦贸易委员会应在每年的1月1日根据消费者价格指数的变化调整该项目，并四舍五入到最近的50美分。